Guānxì : pouvoir, réseautage et influence au sein des relations sino-africaines

Le « Guānxì » (关系) est une caractéristique déterminante de la façon dont la Chine cultive ses partenariats diplomatiques. Le « Guānxì » est un système de pensée appartenant à la culture chinoise, qui élabore une réciprocité construite à travers des liens personnels et des obligations mutuelles. Un individu qui bénéficie du « guānxì » d’un autre est obligé de rendre la pareille pour faciliter la pérennité de la relation et faire en sorte de sécuriser ses objectifs. C’est ce qu’on appelle des « solutions gagnant-gagnant » (« liǎng quán qí měi » ; 两全其美) où les deux parties « tirent le meilleur des deux mondes ».

Dans les contextes politiques et commerciaux, les liens du « guānxì » peuvent être fortement instrumentalisés, mettant l’accent sur le gain matériel, les intérêts, le pouvoir et l’influence. De nombreux politologues chinois notent que le Parti communiste chinois est soudé par des liens factionnels complexes en fonction de la proximité avec les principaux dirigeants, de l’ancienneté et des antécédents familiaux, historiques ou régionaux. Un réseau social informel a souvent plus de poids que les titres ou les postes officiels.

De nombreux cadres politiques africains prospèrent sur des dynamiques et des liens protecteur-protégé similaires. Les institutions, les lois et les règlements jouent souvent un rôle secondaire en de telles situations.

Alors que le « guānxì » devrait théoriquement donner aux pays africains un certain poids dans leurs rapports avec la Chine, les dirigeants africains ont tendance à utiliser cette réciprocité pour inciter leurs partenaires chinois à investir dans leurs projets personnels. Une étude de la géographie de l’aide étrangère chinoise en Afrique a révélé que les projets financés par la Chine dans 49 pays entre 2000 et 2012 étaient nettement plus susceptibles d’être alloués aux régions de naissance des présidents africains.

Le résultat final du « guānxì » instrumentalisé est que les élites africaines en tirent des avantages pécuniaires et renforcent leurs réseaux d’influence, tandis que les entreprises chinoises en bénéficient en profitent pour augmenter leur poids politique, qu’elles utilisent pour promouvoir encore plus leurs intérêts. En bref, il s’agit d’un arrangement « gagnant-gagnant » — pour les personnes concernées.

Le contexte africanisé du « Guānxì »

Le « Madaraka Express », une voie ferrée reliant Mombasa-Nairobi-Naivasha, est le projet le plus cher du Kenya depuis l’indépendance avec ses 3,6 milliards de dollars. C’est un exemple de la façon dont les dirigeants africains ont su tirer parti du « guānxì » à leur avantage. Le Madaraka Express est le fruit de l’imagination d’un entrepreneur kényan, Jimmy Wanjigi, qui entretenait des liens étroits avec la Chine et de hauts responsables kényans. Il a présenté la China Roads and Bridges Corporation (CRBC) au gouvernement kényan en 2008 pour trouver un accord.

C’était là un cas classique de « guānxì ». Les responsables kényans considéraient l’idée comme un projet patrimonial pouvant favoriser leurs réélections. La CRBC, d’autre part, s’est félicitée de l’occasion qui lui était donnée de tisser des liens politiques avec les dirigeants kényans et se constituer une influence grâce à sa capacité à obtenir des fonds venant de Chine par emprunt. C’était un arrangement « gagnant-gagnant » pour toutes les parties impliquées. Cependant, le projet a été embourbé dans des scandales de corruption depuis le départ en raison de la façon hautement personnalisée dont il a été négocié, et reste inachevé. La Cour d’appel du Kenya a statué en juin 2020 que le contrat entre le gouvernement et la CRBC était « illégal », car il bafouait les lois sur les marchés publics du Kenya.

Une dynamique différente a été mise en jeu lors des négociations sur l’accord massif de 9 milliards de dollars concernant les ressources pour les infrastructures de la République démocratique du Congo (RDC) en 2007. Ce projet controversé (surnommé « Plan Marshall du Congo ») a été conçu en 2006 par de proches conseillers de l’ancien président Joseph Kabila, des alliés commerciaux clés et de hauts dirigeants du géant minier contrôlé par l’État, La Générale des Carrières et des Mines (Gécamines).

La RDC abrite les plus grandes réserves de cobalt au monde et des réserves de cuivre parmi les plus riches. Bien que le pays soit déjà aux prises avec une dette de 13 milliards de dollars (pour laquelle il était à la recherche d’un allégement dans le cadre de l’Initiative en faveur des pays pauvres très endettés (PPTE) du FMI), les lieutenants de Joseph Kabila ont joué un rôle audacieux. Ils ont persuadé le China Railway Group Limited (la plus grande entreprise de construction au monde en termes de chiffre d’affaires), Sinohydro (le plus grand géant chinois de l’énergie) et Zhejiang Huayou Cobalt de former un méga consortium avec la Gécamines, appelé Sino Congolaise des Mines (Sicomines). En échange de titres miniers, les partenaires chinois fourniraient des infrastructures et des services sociaux : routes, hôpitaux, écoles, barrages hydroélectriques et cliniques.

L’Export-Import Bank of China (China Exim Bank) a accordé 9 milliards de dollars de crédit, que Sicomines rembourserait avec les bénéfices de l’entreprise minière. Les partenaires chinois recevraient 10,6 millions de tonnes de cuivre et 627 000 tonnes de cobalt de la Gécamines à des fins de compensation.

Les cadres choisis par Joseph Kabila étaient en poste à la Gécamines, au Bureau de Coordination et de Suivi du Programme Sino-Congolais (BCPSC), à l’Agence Congolaise des Grands Travaux (ACGT) et au ministère des Infrastructures. Ils constituaient une puissante base pour le « guānxì » car ils avaient accès à Kabila et étaient au courant des décisions souveraines. Cela les rendait d’une importance vitale pour la partie chinoise. Le « guānxì » des partenaires chinois s’est construit sur leur accès au financement par emprunt dont les Congolais avaient cruellement besoin. Chaque côté a contribué d’une manière « gagnant-gagnant ».

Le caractère très personnalisé de ces échanges a cependant augmenté les risques de toutes sortes. Le Parlement a affirmé qu’il n’était pas impliqué, ni même informé du projet. L’accord a été critiqué pour avoir enfreint le Code minier de la RDC, qui interdit à la présidence de proposer des régimes fiscaux particuliers. Les partenaires occidentaux, qui étaient engagés dans des pourparlers relatifs à l’initiative PPTE avec Joseph Kabila à l’époque, se sont vigoureusement opposés à ce projet. Cependant, Joseph Kabila a refusé de faire marche arrière. Au lieu de cela, il a persuadé les Chinois de modifier les clauses qui inquiétaient ses partenaires occidentaux, et le prêt a été réduit à 6 milliards de dollars. Ces concessions ont fonctionné. Joseph Kabila a conservé l’accord de Sicomines et a bénéficié d’un allégement relatif aux PPTE à hauteur de 11 milliards de dollars.

Bien que résultant sans doute de négociations habiles de la part de Joseph Kabila, l’accord est resté très instable car il dépendait davantage de liens et de garanties personnelles, du courtage politique et de l’échange de faveurs plutôt que de règles et réglementations. L’insécurité, les fluctuations des prix des matières premières, le manque d’infrastructures disponibles et l’environnement politique très agité de la RDC l’ont ébranlé à chaque détour. En 2012, la China Exim Bank s’est retirée de l’affaire, mais est revenue après que les partenaires chinois ont approché d’autres banques institutionnelles. Cependant, ce qui donne une idée de leur perception accrue du risque est que les entreprises chinoises n’ont pas négocié de nouvelles infrastructures concernant les échanges de ressources en RDC depuis lors. En 2020, le président de la RDC, Félix Tshisekedi a interdit toute exploitation minière en attendant une enquête sur les accords conclus par son prédécesseur, dont Sicomines.

Les échanges de « guānxì » sont instrumentalisés et renforcent la nature hautement informelle des négociations Afrique-Chine qui se déroulent principalement en coulisses et parmi les élites. Entre 2000 et 2021, les pays africains ont conclu 1 141 instruments de financement avec diverses banques institutionnelles et commerciales chinoises, des entreprises publiques, des diplomates et des élites commerciales. La surveillance publique de ces instruments et la divulgation des conditions de ces accords ont été l’exception plutôt que la norme.

Conscients de cela, en marge de la 8e Conférence ministérielle du Forum sur la coopération sino-africaine (FCSA), à Dakar en novembre 2021, de grands experts africains sur les relations Afrique-Chine ont appelé à la création d’un observatoire indépendant de la société civile africaine afin de s’assurer que la relation devienne plus bénéfique pour l’Afrique. Grâce à la pression et à l’engagement de la société civile, les six programmes-cadres décennaux de l’Agenda 2063 de l’UA ont été intégrés aux plus de 80 projets décrits dans le Plan d’action de Dakar Afrique-Chine 2022-2024. Parallèlement à ces efforts, les négociateurs de 15 pays d’Afrique de l’Ouest ont mis en place une plate-forme visant à partager des expériences de négociation avec les acteurs chinois, à identifier les problèmes et à institutionnaliser les meilleures pratiques. Le Libéria, le Bénin et la Sierra Leone offrent des exemples de pays d’Afrique de l’Ouest ayant négocié des engagements avec leurs partenaires chinois afin d’inclure le transfert de technologies et de compétences dans tous leurs projets.

Une dette morale ?

L’affinité, la solidarité et « l’amitié intime » ou les « compagnons d’armes » (« qīnmì zhàn yǒu » ; 亲密战友) font depuis longtemps partie du style diplomatique de la Chine en Afrique. Revenant sur le vote africain décisif qui a fait pencher la balance en faveur de la reconnaissance du siège de la République populaire de Chine aux Nations Unies en 1971, Salim Ahmed Salim, alors secrétaire général de l’Organisation de l’unité africaine, a noté que « les atomes crochus [entre les africains et les chinois] étaient très bons ; ils nous ont soutenus et nous nous sommes sentis moralement obligés de leur rendre la pareille ». Il faisait référence au soutien de longue date de la Chine aux mouvements de libération africains remontant à la fin des années 1950, qui a valu à la Chine un capital politique important et une bonne volonté diplomatique. À Dakar, Xi Jinping a fait la promesse que la Chine « n’oubliera jamais » le rôle de l’Afrique dans son admission à l’ONU, une affirmation que tous ses prédécesseurs ont réitérée chaque fois qu’ils recevaient des délégations africaines.

La Chine cultive également le « qīnmì zhàn yǒu » en alignant délibérément ses objectifs étroitement avec les souhaits africains. Par exemple, en 2019, elle a accepté d’aligner son initiative « Ceinture et Route » avec le programme de l’Union africaine (UA) pour le développement des infrastructures en Afrique. Cela a été réaffirmé dans le Plan d’action de Dakar du FCSA (2022-2024) et la Vision 2035 de la Coopération Chine-Afrique. Un projet d’infrastructure sur cinq en Afrique est construit par des entreprises chinoises et un sur trois est financé par des banques institutionnelles chinoises à hauteur d’environ 11 milliards de dollars par an. Cela génère un capital politique important pour la Chine. Plus généralement, les dirigeants africains partagent la conviction que la Chine répond systématiquement et rapidement à leurs besoins. Cela peut expliquer pourquoi plus de dirigeants africains assistent aux sommets du FCSA qu’à tout autre sommet, y compris à l’Assemblée générale des Nations Unies, le plus important sommet du monde.

Les dirigeants chinois ont également effectué 82 visites dans 40 pays africains entre 2009 et 2018, date à laquelle s’est tenu le 7e sommet du FCSA. Au cours de la même période, les dirigeants africains se sont rendus en Chine 222 fois. Avec tout ce réseautage et ces échanges, il n’est pas surprenant que la Chine puisse toujours compter sur le soutien africain dans les forums internationaux. En juillet 2020, par exemple, 25 États africains ont fait partie d’un bloc de 53 pays qui ont soutenu la nouvelle loi chinoise sur la sécurité nationale à Hong Kong, contre 27 États en majorité occidentaux. En octobre, aucun des membres de l’UA n’a signé une lettre de l’Allemagne condamnant la politique chinoise à Xinjiang, mettant les diplomates africains en conflit direct avec une coalition américano-allemande de 39 pays. Et entre 2015 et 2018, la Chine a bénéficié de votes africains quasi unanimes pour 56 interventions formelles au Conseil des droits de l’homme de l’ONU, y compris les résolutions qui intégraient pour la première fois des concepts politiques chinois tels que l’« aspiration à construire une communauté d’avenir pour les êtres humains », dans les textes de l’ONU.

Un autre exemple de la capacité de la Chine à cultiver des sentiments de réciprocité peut être vu dans les mesures qu’elle a prises pour neutraliser la résistance potentielle à son projet d’ouvrir sa première base militaire à l’étranger à Djibouti en 2017. Moins d’un an plus tôt, le Conseil de paix et de sécurité de l’UA a publié une résolution sévère notant « avec une profonde préoccupation l’existence de bases militaires étrangères et l’établissement de nouvelles dans certains pays africains ». Il a mis en garde les États membres pour qu’ils fassent preuve de « circonspection » à l’égard de tels accords. Une série d’investissements chinois ciblés au cours des années précédentes a permis de surmonter ces inquiétudes. Entre 2008 et 2016, l’Armée populaire de libération de la Chine (APL) est intervenue 294 fois dans 40 pays africains. 259 de ces interventions étaient des visites de travail organisées alternativement en Afrique et en Chine en vue d’établir des relations avec les dirigeants du secteur de la défense. Vingt-deux étaient des escales navales et 13 étaient des exercices militaires, mettant l’accent sur l’établissement de relations.

En 2012, la Chine a livré le tout nouveau siège de l’UA, d’une valeur de 200 millions de dollars, entièrement financé et construit par des entreprises chinoises, en guise de « cadeau au peuple africain ». En 2015, la Chine a triplé ses engagements financiers à hauteur de 60 milliards de dollars, contre 20 milliards de dollars en 2012. Puis, en 2016, la Chine a lancé un Fonds pour la paix et la sécurité en Afrique de 100 millions de dollars afin de rendre la Force africaine en attente (FAA) opérationnelle. En 2017, il était presque certain que les dirigeants africains ne refuseraient pas la demande de la Chine d’installer une base sur le sol africain.

Les liens qui unissent : « Guānxì » depuis le début

Le FCSA construit et reconstitue le capital politique dans le but de maintenir des liens de solidarité, de familiarité, de réciprocité et d’influence. Le sommet de Dakar de 2021 a vu les promesses de la Chine en matière de formation, de réseautage et de renforcement des capacités poursuivre leur trajectoire ascendante. Un document de 40 pages expose un vaste portefeuille d’engagements multisectoriels prévus qui pousseront à la hausse le quota de 100 000 formations proposé lors du dernier sommet du FCSA en 2018. Ce quota représente une augmentation de 100 % par rapport aux 50 000 promises en 2015. L’accent de longue date de la Chine sur la culture, l’exploitation et le rétablissement des liens de familiarité et du capital politique a été réaffirmé.

Le réseautage interpersonnel et l’établissement de relations se font à l’abri de l’œil des médias grâce à un « modèle en cascade » qui fait partie de la structure du FCSA. Elle permet de former plus de professionnels, étudiants, fonctionnaires et soldats africains que tout autre pays. Les neuf piliers stratégiques des relations sino-africaines sont organisés en sous-forums de haut niveau, tels que le Forum de défense sino-africain, qui rassemble une ou deux fois par an les hauts dirigeants des deux parties pour donner le ton et définir les priorités. Ceux-ci alimentent des sous-forums de niveau inférieur qui sont plus petits, plus fréquents et plus ciblés, comme le Centre de presse Chine-Afrique qui offre des bourses de 10 mois aux journalistes chaque année. Au niveau national, des institutions comme les Instituts Confucius (74 répartis dans 40 pays africains en 2019) et de nombreux organismes semi-officiels, comme l’Association d’amitié Chine-Afrique, offrent des lieux de réseautage et d’établissement de relations plus approfondies. Ils s’étendent jusqu’au milieu universitaire, au secteur privé et à l’industrie.

La Chine est également active sur le front politique. Le Parti communiste chinois (PCC) forme plus de 2 000 cadres africains chaque année, dont beaucoup sont liés à leurs homologues chinois pour un mentorat pratique. Dans le cadre du Forum sino-africain sur la coopération entre les gouvernements locaux, une branche du PCC, plus de 10 000 dirigeants de gouvernements locaux sont formés chaque année dans les écoles politiques chinoises. À l’Executive Leadership Academy de Chine à Pudong, les stagiaires africains peuvent étudier aux côtés de dirigeants émergents destinés à des postes de direction au sein du PCC. De nombreux bénéficiaires de ces échanges rentrent chez eux pour poursuivre le partenariat sino-africain, un résultat tangible du modèle de réseautage de la Chine. Par exemple, le Luyanzi College en Ouganda, l’un des plus grands instituts d’enseignement du chinois en Afrique, a été créé par des ressortissants ougandais éduqués et formés en Chine.

Conclusion

L’approche chinoise des relations de partenariat mettant l’accent sur la réciprocité crée en théorie des possibilités pour les pays africains d’exercer un effet de levier dans le cadre des négociations Afrique-Chine. Dans la pratique, en l’absence de contrôle et d’éthique politique, les relations de style « guānxì » ont été utilisées par les dirigeants africains pour faire avancer leurs intérêts personnels. Les arrangements sont mutuellement bénéfiques, mais pour les individus impliqués et non pour les publics qu’ils représentent. À mesure que les organisations de citoyens africains se mettent en place et que des plateformes indépendantes sont créées pour éclairer les débats politiques en Afrique, la capacité à superviser les réseaux informels de « guānxì » sera essentielle au renforcement des normes de responsabilité sur le continent.